Articolo di Francesco Nardelli
Il 24 ottobre ricorre la Giornata mondiale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), che da oltre sette decenni svolge un ruolo fondamentale per il mantenimento della pace nel mondo e che negli ultimi mesi si è trovata a dover fare i conti con la difficoltà di garantire il rispetto dei diritti umani in Afghanistan dopo la presa del potere nel paese da parte dei talebani. In sostanza, nel settembre scorso i nuovi padroni dello Stato afghano hanno chiesto implicitamente alle Nazioni Unite il riconoscimento del loro governo da parte della comunità internazionale proponendo di intervenire alla 76° sessione dell’Assemblea generale e di nominare un loro ambasciatore in una lettera inviata al segretario generale António Guterres. La loro richiesta è stata rigettata. Ora si attende la riunione di un comitato composto dai rappresentanti di nove paesi (Stati Uniti, Cina, Russia, Bahamas, Bhutan, Cile, Namibia, Sierra Leone e Svezia), a cui è stato dato l’incarico di decidere quali leader afghani possano essere riconosciuti all’ONU.
In casi come questo, risulta difficile capire le modalità di funzionamento dell’ONU senza prendere in considerazione la linea temporale che ha portato alla sua fondazione. A tal proposito, quindi, diventa necessario porsi la seguente domanda: quali circostanze hanno reso possibile la nascita e lo sviluppo di un’organizzazione internazionale che funge da guardiana degli equilibri mondiali?
Il lento processo che portò alla costituzione dell’ONU è strettamente legato alle vicende della Seconda guerra mondiale e alle relazioni che si stabilirono tra gli Stati partecipanti al conflitto. Tutto ebbe inizio negli Stati Uniti, dove il 5 ottobre 1937 il presidente Franklin Delano Roosevelt pronunciò un discorso in cui, su suggerimento del segretario di Stato Cordell Hull, invitava le nazioni sostenitrici della pace ad agire insieme per opporsi a qualsiasi tipo di violazione dei trattati esistenti.
Dopo lo scoppio della Seconda guerra mondiale, che segnò la fine politica della Società delle Nazioni costituitasi durante la Conferenza di pace di Versailles del 1919-1920, iniziò ad emergere un forte consenso sulla necessità di cooperare per garantire la sicurezza collettiva e ristabilire l’equilibrio tra le grandi potenze.
Il progetto di un nuovo organismo internazionale destinato a superare la vecchia Società delle Nazioni fu formulato dall’amministrazione statunitense presieduta da Roosevelt tra il 1941 e il 1943. Il primo passo in tal senso fu segnato dalla Carta Atlantica, firmata il 14 agosto 1941 dai rappresentanti di Gran Bretagna e Stati Uniti. I contenuti di questo documento furono ripresi e ampliati in una solenne «Dichiarazione delle Nazioni Unite», sottoscritta il 1° gennaio 1942 da 26 paesi alleati contro le potenze dell’Asse (Germania, Italia e Giappone). Fra questi paesi c’erano soprattutto la Gran Bretagna, l’Unione Sovietica e la Cina. Il documento, che successivamente fu firmato dai rappresentanti di altri 19 Stati, prevedeva la formazione di un fronte compatto i cui obiettivi principali erano la vittoria della guerra e l’indicazione dei valori cardine sui quali si sarebbe fondato il futuro dopoguerra.
Durante la Conferenza di Mosca dell’ottobre 1943, alla quale parteciparono i ministri degli Esteri di USA, Gran Bretagna e URSS, si riuscì ad ottenere da Stalin un impegno formale a sottoscrivere la «Dichiarazione sulla sicurezza internazionale». In questo documento, firmato il 30 ottobre, i governi statunitense, britannico e sovietico concordavano sulla necessità di istituire una nuova organizzazione che si occupasse del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale basata sul principio dell’uguaglianza sovrana tra gli Stati aderenti.
Nella successiva Conferenza di Teheran (28 novembre – 1 dicembre 1943) Roosevelt presentò dettagliatamente il proprio piano agli altri capi di Stato presenti. Il presidente americano propose di strutturare la futura organizzazione in 3 organi: un consiglio esecutivo delle 4 grandi potenze (Stati Uniti, Unione Sovietica, Gran Bretagna, Cina), un comitato consultivo di 12 Stati che affrontasse i problemi economici e sociali e un’assemblea generale formata dai rappresentanti di tutti i paesi membri.
Dal 21 agosto al 7 ottobre 1944 a Dumbarton Oaks, località vicino Washington, si tenne una conferenza nel corso della quale i rappresentanti di Stati Uniti, Gran Bretagna e Unione Sovietica abbozzarono la Carta delle Nazioni Unite. Agli incontri era stata invitata anche la Cina, che però fu informata in un secondo momento delle decisioni prese dagli altri Stati.
La Carta, tra l’altro, prevedeva l’astensione di ogni Stato dall’uso della forza nelle relazioni internazionali, stabiliva che il Consiglio di sicurezza dovesse essere composto da 5 grandi membri permanenti (USA, URSS, Gran Bretagna, Francia, Cina) aventi diritto di veto e da 6 membri non permanenti, scelti, a rotazione, tra i paesi medi e piccoli, e affidava al nuovo organismo il compito di “promuovere il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali”.
Per mettere in evidenza la continuità con l’alleanza militare e politica che stava combattendo la guerra contro il nazifascismo, a Dumbarton Oaks si decise che la futura istituzione avrebbe assunto il nome di Organizzazione delle Nazioni Unite.
Le questioni rimaste in sospeso vennero riprese durante la Conferenza di Yalta del febbraio 1945, in cui Stalin accettò l’offerta di Roosevelt di tre seggi (uno per l’URSS, uno per la Bielorussia e uno per l’Ucraina) nell’Assemblea generale, mentre gli USA chiesero e ottennero altrettanti seggi per sé, ma alla fine il presidente americano rinunciò a questa concessione. La conferenza si chiuse con la pubblicazione di un documento che poneva in cima all’elenco dei punti l’impegno a costituire l’ONU.
L’improvvisa scomparsa di Roosevelt, avvenuta il 12 aprile 1945, non impedì la convocazione della Conferenza di San Francisco. All’incontro di apertura, svoltosi il 25 aprile, parteciparono 1726 diplomatici riuniti in 50 delegazioni che rappresentavano tutti gli Stati americani e alcuni Stati europei (Gran Bretagna, Francia, Unione Sovietica, Olanda, Belgio, Lussemburgo, Norvegia, Cecoslovacchia, Jugoslavia, Grecia). Successivamente parteciparono alla conferenza Bielorussia, Ucraina, Danimarca, Turchia, Arabia Saudita, Siria, Libano, Iraq, Iran, India, Cina, Filippine, Egitto, Etiopia, Liberia, Sudafrica, Australia e Nuova Zelanda. La Polonia, assente agli incontri, venne ammessa a firmare la Carta delle Nazioni Unite come Stato fondatore.
I principali temi di discussione furono l’estensione del diritto di veto, l’amministrazione fiduciaria delle colonie, il Consiglio di sicurezza, l’Assemblea generale e l’organizzazione giudiziaria. Quanto al primo tema, si decise di limitare l’uso del diritto di veto da parte delle grandi potenze solo al momento della votazione delle risoluzioni.
Per ciò che riguarda la questione coloniale, prevalse la posizione statunitense, che prevedeva due tipi di territori: gli uni, simili ai mandati della Società delle Nazioni, erano controllati da un Consiglio di amministrazione fiduciaria; gli altri erano i territori strategici, posti sotto il controllo del Consiglio di sicurezza.
Circa gli organi, il Consiglio di sicurezza mantenne il ruolo dominante che gli era stato riconosciuto a Dumbarton Oaks e rafforzò i suoi poteri, mentre l’Assemblea generale fu autorizzata a promuovere la cooperazione economica e sociale in campo internazionale.
Sul piano giudiziario, infine, fu confermata l’istituzione di una nuova Corte internazionale di giustizia, i cui giudici dovevano essere eletti prima dal Consiglio e poi dall’Assemblea.
La Conferenza di San Francisco si concluse il 26 giugno 1945 con la firma del trattato istitutivo dell’ONU. I primi a firmare il documento furono i rappresentanti dei 5 grandi paesi che avevano più poteri e responsabilità: Stati Uniti, Unione Sovietica, Gran Bretagna, Francia e Cina; seguirono poi i delegati degli altri paesi partecipanti in ordine alfabetico.
Chiunque voglia cercare di conoscere dall’interno una qualsiasi organizzazione non può fare a meno di interrogarsi sulla sua struttura. In base al dettato della Carta delle Nazioni Unite, entrata in vigore il 24 ottobre 1945, i 3 organi principali dell’ONU sono Segretariato, Consiglio di sicurezza e Assemblea generale, a cui si affiancano un Consiglio economico e sociale e un Consiglio fiduciario. Il segretario ha la facoltà di sottoporre argomenti all’ordine del giorno e convocare il Consiglio di sicurezza, responsabile del mantenimento della pace e della sicurezza collettiva; l’Assemblea generale ha il potere di approvare i bilanci e dividere le spese tra gli Stati membri; il Consiglio economico e sociale è incaricato di promuovere il rispetto dei diritti umani e di favorire lo sviluppo di studi volti a favorire «un più elevato tenore di vita, il pieno impiego della mano d’opera, e condizioni di progresso e di sviluppo economico e sociale […]» (art. 55); il Consiglio fiduciario si occupa di vigilare sui territori non autonomi e di sostenere il processo di indipendenza dei popoli sottoposti a dominio coloniale.
All’ONU facevano capo 16 agenzie specializzate, tra le quali si possono annoverare l’OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro), la FAO (Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura), l’UNESCO (Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione, la Scienza e la Cultura) e l’OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità). Negli anni successivi al 1945, queste agenzie si resero autonome rispetto all’ONU elaborando propri statuti, accogliendo al loro interno paesi che non facevano parte delle Nazioni Unite e stabilendo nuove sedi.
Bibliografia di riferimento
C. Meneguzzi Rostagni, Politica di potenza e cooperazione. L’organizzazione internazionale dal Congresso di Vienna alla globalizzazione, CEDAM, Padova, 2013;
A. Polsi, Storia dell’Onu, Laterza, Roma-Bari, 2006.